Para Costa Rica, que aspira a iniciar una nueva época de progreso económico y social, la inversión en infraestructura es una tarea estratégica. En seis ediciones previas, el Informe Estado de la Nación ha evaluado críticamente el estado de la infraestructura vial del país. En esta ocasión, de acuerdo con la estrategia metodológica de la sección “Debates para el desarrollo”, se aborda el tema desde una perspectiva propositiva y comparada. El objetivo es contribuir a identificar opciones de política que podrían ser útiles para resolver debilidades o “cuellos de botella” de la gestión pública, que impiden a las y los habitantes el disfrute de una infraestructura vial moderna, de alta calidad, capaz de estimular el crecimiento económico sostenido y la equidad social (cuadro 1.1). En este sentido, se ofrece un insumo para estimular el debate público sobre asuntos que, por su importancia práctica para una gestión eficaz y eficiente en esta materia, podrían resultar relevantes para impulsar posibles reformas legales, institucionales y gerenciales.
La gestión en este ámbito es un proceso complejo, que involucra diversos y múltiples aspectos legales, financieros, institucionales, técnicos y administrativos. Por esa razón, el análisis se circunscribe a tres dimensiones de la gestión pública: las fuentes y modalidades de financiamiento de la infraestructura vial pública, la gestión de los sistemas estatales de transporte vial, y los mecanismos de control y rendición de cuentas que aplican los Estados en las áreas legal, financiera y técnica.
La principal interrogante que se busca responder es: ¿qué han hecho otros países para vencer obstáculos similares a los que enfrenta Costa Rica en la gestión de su infraestructura vial? La indagación de experiencias internacionales, especialmente las de España y Chile, aportan valiosos puntos de referencia para definir las acciones que podría emprender el país a fin de contar con una red vial moderna y eficiente.
Desde una perspectiva comparativa se puede afirmar que Costa Rica ha avanzado en la dirección correcta al crear un fondo vial y con la reciente decisión estatal de transferirle de la totalidad de los recursos que le asigna la Ley 7798, de Creación del Consejo Nacional de Vialidad. No obstante, las buenas prácticas de otros países sugieren que para superar el rezago que tiene Costa Rica en su infraestructura vial se requiere combinar acciones en, al menos, tres ámbitos: institucional, legal y de gestión (Monge, 2006).
La comparación entre países también hace resaltar las notables dificultades del Estado costarricense para la toma de decisiones estratégicas sobre concesión de obras viales. En particular destacan la carencia de una estrategia nacional en materia de infraestructura vial que oriente las decisiones políticas y técnicas, y la existencia de una estructura de líneas de decisión difusas, superpuestas y de fácil ruptura en el nivel jerárquico más alto del Poder Ejecutivo. Con respecto al CONAVI, el rediseño de su esquema de operación, la asignación de mayores recursos humanos y el fortalecimiento de su capacidad técnica podrían elevar de manera notable su efectividad en la conservación de la red de carreteras nacionales. Sin embargo, conviene tener presente que los alcances de una eventual reforma no llegarían a resolver los problemas prevalecientes en el entorno de este Consejo: en el régimen de empleo público, en el sistema de contratación administrativa, en el manejo presupuestario del Ministerio de Hacienda y en la renegociación de contratos, entre otros. La superación de los "cuellos de botella" en algunas de estas áreas estaría condicionada a la realización de cambios legales. No obstante, también se han identificado acciones que no los requerirían, y que podrían ser un buen punto de partida para lograr avances en el corto plazo.
Aparte de algunos aspectos relacionados con la contratación de obras viales y de recursos humanos, agilizar los procesos de expropiación de terrenos es uno de los ámbitos que requeriría modificaciones en el marco normativo actual. En esta materia resulta clave lograr un equilibrio entre la preservación de los derechos individuales de propiedad -mediante la reducción del plazo en que el Estado puede tomar posesión de los terrenos-y la aplicación de mecanismos para evitar precios especulativos.
Fortalecer la planificación sectorial, hacer efectivos los procesos de toma de decisiones, administración y gerencia, mejorar la conservación vial y propiciar la transparencia y la rendición de cuentas son tareas con las que se entrelaza la necesidad de mejorar la gestión institucional con el uso de nuevas herramientas y recursos. Aparte de fortalecer la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT y la capacidad de planificación del CONAVI, resulta clave garantizar un flujo de recursos estable y predecible, que evite oscilaciones en los montos anuales de inversión y la incertidumbre acerca de su asignación. La aplicación de nuevos modelos de conservación vial y la certificación de calidad de las empresas constructoras, junto con la superación del rezago de Costa Rica en el uso de la tecnología y los sistemas de información, surgen como alternativas para optimizar el uso de los recursos, simplificar y hacer más eficientes los procesos de contratación y mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.
Por último cabe señalar que en el país existen ciertas limitaciones de tipo legal, como la insuficiente definición del mecanismo para las renegociaciones de contratos, cuyos efectos probablemente se manifestarán una vez que empiecen a ejecutarse los dos proyectos ya adjudicados. Sin embargo, las restricciones legales no parecen ser las más importantes para explicar la trayectoria poco exitosa que ha tenido Costa Rica en la concesión de obras viales. El problema fundamental por resolver no está en la ley, sino en la capacidad institucional para desarrollar en forma técnica, adecuada y eficiente, los proyectos de infraestructura pública que requiere el país, independientemente de que estos se desarrollen a través del Presupuesto Nacional, el financiamiento público o la inversión privada (Donato, 2006).
La nacion
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